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O Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou Acórdão, divulgando resultados de um mapeamento das políticas públicas de incentivo ao setor de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC).

Além da identificação das políticas públicas mais relevantes nesse sentido, o trabalho também buscou avaliar a estrutura dessas políticas em termos de: i) objetivos, metas e público-alvo; ii) governança; iii) política de riscos; iv) monitoramento v) avaliação; e vi) transparência, por meio de comparativo efetuado após a aplicação de questionário aos órgãos gestores ou executores dessas políticas.

Em apertada síntese, o Acórdão conclui em relação às referidas políticas públicas que a análise dos objetivos delineia um cenário em que, embora as políticas tenham metas definidas, a falta de especificidade, mensurabilidade e realismo compromete a efetividade da avaliação e do monitoramento de seus efeitos.

Ainda, a análise avança sobre as compras governamentais como fator indutor do setor de TIC ponderando a existência de um alto potencial de incentivo ao desenvolvimento dessa área – enfatizando que estavam previstos, em 2023, mais de R$ 15 bilhões em contratações pelos órgãos federais –, embora também reconheça a necessidade de cautela devido às possíveis fragilidades nos processos de contratações, evidenciando as dispensas de licitações permitidas pela legislação, sobre as quais o acesso à informações é limitado, assim há risco de prejuízos ao erário devido a contratações com vícios, impropriedades ou irregularidades ressalta a importância de atenção e fiscalizações rigorosas.

POLÍTICAS AVALIADAS

No contexto do referido questionário, foram identificadas 15 políticas, ações, estratégias ou iniciativas públicas que incentivam o desenvolvimento do setor de TIC no Brasil. São elas:

• Lei de Informática – política que visa incentivar a pesquisa e o desenvolvimento (P&D) na área de tecnologia da informação e comunicação (TIC) por meio de incentivos fiscais para empresas que investem em P&D, incentivando a produção nacional, a inovação tecnológica, a geração de empregos e a competitividade das empresas do setor;

• Lei de Informática – Suframa – lei que busca incentivar a pesquisa e o desenvolvimento (P&D), dentre outras áreas, na área de tecnologia da informação e comunicação (TIC) por meio de incentivos fiscais para empresas que investem em P&D na Zona Franca de Manaus (ZFM);

• Lei do Bem – política visa promover a realização de pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I) no ambiente empresarial, incentivando as empresas a investirem em inovação tecnológica e desenvolvimento de novos produtos, processos ou serviços, internamente, ou por meio da contratação de ICTs;

• Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel) – fundo setorial criado com o objetivo de estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de forma a aumentar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações;

• Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) – instrumento financeiro de apoio a projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I) em diversas áreas do conhecimento, que visa promover o avanço científico e tecnológico, a inovação, o desenvolvimento econômico e a melhoria da qualidade de vida da população brasileira. É um dos principais instrumentos de fomento à pesquisa e inovação no país;

• Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores (PADIS) – programa que visa fomentar a implantação e a manutenção no país de pessoas jurídicas que exerçam as atividades de concepção, desenvolvimento, projeto e fabricação de dispositivos semicondutores, displays e sistemas fotovoltaicos com o intuito de aumentar a competitividade da indústria brasileira, gerar empregos qualificados, reduzir a dependência tecnológica externa e contribuir para o desenvolvimento sustentável do país;

• Projetos Prioritários em infraestrutura no Setor de Telecomunicações – estratégia para impulsionar o desenvolvimento e a modernização da infraestrutura de telecomunicações no Brasil por meio de criação de um mercado privado voltado para o financiamento de longo prazo das empresas desse setor, por meio da incidência reduzida de Imposto de Renda (IR) sobre os rendimentos financeiros auferidos por pessoas físicas e jurídicas que adquirirem certificados de recebíveis imobiliários, cotas de emissão de fundo de investimento em direitos creditórios e debêntures emitidas por sociedades de propósito específico com o intuito de financiar projetos de investimento em infraestrutura considerados como prioritários na forma regulamentada pelo Poder Executivo Federal;

• Estratégia Brasileira para Transformação Digital – estratégia que visa à harmonização das iniciativas do Poder Executivo federal ligadas ao ambiente digital, com o objetivo de aproveitar o potencial das tecnologias digitais para promover o desenvolvimento econômico e social sustentável e inclusivo, com inovação, aumento de competitividade, de produtividade e dos níveis de emprego e renda no país;

• Estratégia Brasileira de Inteligência Artificial (EBIA) – estratégia que visa nortear as ações do Estado brasileiro em prol do fortalecimento da pesquisa, desenvolvimento e inovações de soluções em inteligência artificial, bem como seu uso consciente, ético para um futuro melhor. Além disso, visa garantir a inovação no ambiente produtivo e social na área de inteligência artificial, capaz de enfrentar os desafios associados ao desenvolvimento do país;

• Plano Nacional de Internet das Coisas – plano que visa melhorar a qualidade de vida das pessoas e promover ganhos de eficiência nos serviços, por meio da implementação de soluções de IoT, além de promover a capacitação profissional relacionada ao desenvolvimento de aplicações de IoT e a geração de empregos na economia digital e incrementar a produtividade e fomentar a competitividade das empresas brasileiras desenvolvedoras de IoT, por meio da promoção de um ecossistema de inovação neste setor;

• Política Nacional de Inovação (PNI) – política que visa orientar, coordenar e articular as estratégias, os programas e as ações de fomento à inovação no setor produtivo, para estimular o aumento da produtividade e da competitividade das empresas e demais instituições que gerem inovação no país;

• Marco Legal das Startups – política que visa estimular o empreendedorismo e a inovação, com a criação, o crescimento e a consolidação de startups, que são empresas inovadoras com alto potencial de crescimento. Isso é feito por meio de uma série de medidas, que incluem a simplificação de processos burocráticos, a facilitação do acesso a capital, a promoção de parcerias entre startups e o setor público e a proteção de investidores;

• Programa de Inovação Educação Conectada – programa que visa apoiar a universalização do acesso à internet em alta velocidade e fomentar o uso pedagógico de tecnologias digitais na educação básica. O público-alvo do Programa de Inovação Educação Conectada são as escolas, os professores e os alunos que se beneficiam da integração da tecnologia ao processo de ensino e aprendizagem;

• Expansão do 5G – a expansão do 5G visa garantir que a população brasileira tenha acesso a essa nova tecnologia, que oferece benefícios significativos para a qualidade de vida, a economia e a sociedade. O 5G oferece velocidades de transmissão de dados muito superiores às das tecnologias anteriores, o que abre novas possibilidades para aplicações como realidade virtual, realidade aumentada, inteligência artificial e internet das coisas;

Nota-se que, embora cite a ampliação do acesso à nova geração da tecnologia do setor de telecomunicações, o Acórdão não detalha a temática.

MATERIALIDADE DAS POLÍTICAS

A corte observa que a maioria das políticas de apoio ao setor de TIC o fazem por meio do incentivo direto à PD&I, atingindo o setor de TIC indiretamente, assim como, de modo contrário, existem aquelas que por meio de incentivo direto a um ramo de TIC, que acabam por repercutir em inovação.

Nesse ponto, enfatiza a Lei de Informática, o FNDCT (CT – Info/Cati) – fundo setorial integrante do FNDCT, orientado a projetos de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação para as empresas brasileiras do setor de informática –, e a Lei do Bem como aquelas que se destacam em termos de materialidade. Nesse recorte, ressalta a Lei de Informática, que representa pouco mais de 50% de todos os recursos disponibilizados para fomentar o setor de TIC no Brasil, seguida do FNDCT com 36,2%, e da Lei do Bem, que representa 8,94%. Segue abaixo a relação dos recursos orçamentários apurados pelo Tribunal:

PRINCIPAIS ELEMENTOS DE ANÁLISE

Cabe destacar as seguintes observações sobre cada perspectiva da análise do TCU:

Objetivos

Embora treze das citadas políticas tenham objetivos considerados como apropriados, apenas quarto têm objetivos mensuráveis e uma tem propósitos realistas. Entre as leis com objetivos mensuráveis, duas possuem somente prazo determinado expressando o período esperado para seu alcance, uma conta somente com somente metas estipuladas a serem alcançadas e a última possui tanto metas quanto prazos estipulados a serem alcançados.

Dessa observação, o Tribunal avalia como incipientes a maioria dos objetivos descritos, na medida em que a falta de características mensuráveis, como metas e prazos, torna-os mais parecidos com diretrizes, enquanto dificulta a avalição do progresso e da verificação da sua realização em prazos razoáveis.

Governança

Os números indicam que a maioria das políticas têm uma definição clara das competências das principais partes interessadas (86,7%) e preveem mecanismos de supervisão (73,3%). Apesar da situação positiva, o documento observa que falta de clareza na definição dos mecanismos de supervisão, em quarto das quinze políticas, pode criar uma lacuna entre a norma e sua execução, dificultando a avaliação de efetividade pelos órgãos gestores, que podem não ter respaldo normativo para obter as informações necessárias para o acompanhamento e identificação dos detentores dessas informações.

Política de riscos

Nesse item, o órgão demonstra preocupação com a falta de mecanismos de gestão de riscos de mais da metade dessas políticas de desenvolvimento setorial (53,3%), assim como considera alto o percentual (86,7%) de políticas que não definiram diretrizes para integração do processo de gestão de riscos aos processos de implementação das próprias políticas, inferindo que os riscos da própria implementação não foram considerados.

Monitoramento

Embora classifique como positiva a previsão de procedimentos de monitoramento (66,7%), a designação formal dos responsáveis (80%) e a efetiva realização de ações de monitoramento (73,3%) das políticas, o TCU pondera que essas são algumas das características essenciais que devem estar presentes nos normativos jurídicos para caracterização e descrição de uma política pública.

Ainda, volta a criticar a falta de indicadores previstos para avaliar, efetivamente, o desempenho das referidas políticas, que estariam presentes em apenas três daquelas alvo deste levantamento. O resultado indicaria uma possível desvinculação entre o planejamento da política, efetuado por grandes atores da administração pública e a implementação dessas políticas, por vezes, realizada por atores diversos, como a Finep, o BNDES, a ABDI.

Avaliação

O Acórdão registra avaliação negativa similar ao monitoramento, destacando que apenas sete das políticas possuem um cronograma de avaliação, assim como apenas 1/3 contam com um processo instituído que permita o aperfeiçoamento das políticas a partir de uma avaliação efetuada.

Em conjunto com os depois números identificados nessa parte da pesquisa, a corte entende que uma quantidade considerável das políticas do setor de TIC seguem vigente sem ter realizado uma avaliação dos resultados alcançados e sem verificar se eles são satisfatórios e se têm produzido os efeitos desejados, o que poderia culminar em desperdício de recursos públicos.

Transparência

Finalmente, ao avaliar a disponibilidade de informações, o documente tece considerações positivas à existência de página oficial na internet da maioria das políticas e a publicização das decisões a cerca dessas, reconhecendo que há espaço para melhorias em relação aos mecanismos de comunicação aberta e voluntária, inclusive sobre os principais resultados da política; os dados de receita e despesa; e quem são os beneficiários dos recursos.

A maior ressalva nessa perspectiva se dá em torno da transparência sobre as fontes de custeio, uma vez que pouco mais da metade das políticas tem dados disponíveis a respeito.

COMPRAS GOVERNAMENTAIS

Abordando as compras da administração pública como possível indutor do desenvolvimento do setor de TIC, o estudo verifique um alto potencial de incentivo, considerando que o valor para possível contratação de materiais, bens e serviços de TIC pelos órgãos federais, constantes do Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC), para o ano de 2023, estava estimado em mais de R$ 15 bilhões, concentrados em torno de Hospedagem de Sistemas, com cerca de R$ 5 bilhões, ou 15,4%; assim como, Infraestrutura de TIC e Desenvolvimento e Sustentação de Sistemas que somam, cada, aproximadamente R$ 2 bilhões, ou 12,7%.

Ademais, invocando possíveis fragilidades nos processos de contratações de serviços de TIC, evidenciadas pelos Acórdãos 2.569/2018 e 1.508/2020, pondera que apesar da possibilidade do setor de TIC se desenvolver em virtude dessas compras governamentais, é necessário ter atenção nos processos e fiscalizações para evitar a ocorrência de prejuízo ao erário, resultante de contratações com vícios, impropriedades ou irregularidades.

Consultado a respeito, o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) informou que atualmente há iniciativas de monitoramento realizadas pelo órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (SISP), que abordam, entre outros:

• análise e autorização por Colegiados de Contratações de Grande Vulto – acima de R$ 20 milhões;
• monitoramento semanal das Contratações de Grande Vulto;
• levantamento anual das intenções de contratações pelo PGC; e
• monitoramento anual das contratações de softwares previstos nos Catálogos de Soluções de TIC.

A corte enfatiza, porém, que esses controles não englobam as contratações de TIC realizadas por dispensa o que poderia contribuir para que não sejam identificados problemas graves na condução do processo de compras, como um possível direcionamento inapropriado a determinada empresa; uma contratação com irregularidades; ou ainda uma contratação de TIC de grande vulto com superfaturamento.

Ponderação similar é feita em relação às aquisições realizadas pelas Forças Armadas e pelo Ministério da Defesa, que contam com regras de flexibilização próprias. Nesse sentido, é destacado o crescimento do volume relativo de aquisições desses órgãos por meio dos mecanismos de dispensa de licitação – essas compras representavam 77% das aquisições em 2019; 78% em 2020; e 84% em 2021.

Aborda ainda aquelas compras decorrentes de pregões que possuem características especiais, como os direcionados a bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País. O Tribunal avalia que essas contratações se mostram relevantes por carecerem de monitoramentos e fiscalizações, logo de análises direcionadas, o que impossibilita a consolidação de informações sobre a quantidade de compras com essas características, bem como os valores dispendidos, dificultam a identificação de possíveis indícios de fragilidades.

OBJETOS PARA POSSÍVEIS AÇÕES DE CONTROLE

Como parte de seus objetivos o levantamento organizado pelo TCU pretendia ranquear as políticas públicas, priorizando aquelas que demandariam maior atenção, em razão dos indícios de fragilidades. Com efeito, a partir da metodologia estabelecida, foram indicadas, em ordem, as políticas com maiores fragilidades nas perspectivas então abordadas:

• o Marco legal das Start-ups;
• o FNDCT;
• o Programa de Inovação Educação Conectada;
• o PNI; e
• o Plano Nacional de IoT.

Essas políticas podem merecer mais atenção por parte do Tribunal, tendo em vista que houve pouca atuação nelas, ou nenhuma, pelo TCU e porque também parecem não estar recebendo atenção suficiente dos órgãos por elas responsáveis ou por meio da sociedade.

Clique aqui e acesse a íntegra do Acórdão.

Atenciosamente

Christian Tadeu – Presidente da Federação Assespro

Josefina Gonzalez – Presidente da Assespro-PR